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城市化与户籍改革——以佛山为例
羲和城市研究中心 赵善扬
2004年7月1日对于160多万的佛山农民来说是一个特别的日子，因为从这一天开始他们摇身一变成了佛山居民；而对于佛山市来说，这一天则意味着佛山成了一个城市化水平100％的城市。对于此举，褒贬不一。在全中国都在积极推进城市化进程的今天，佛山的做法无疑是值得研究的，本文将通过佛山的案例对城市化与户籍改革的关系进行深入的分析。
一、佛山户籍改革的背景和内容
1、背景分析
加速城市化。2002年，广东工业总产值16039.3亿元，农业总产值1781.1亿元，工农比重为9：1；全省城镇常住户籍人口2767.3万人，城镇化水平36.2％。据统计，目前广东大约还有400万农业富余劳动力滞留在农村。为加快广东省城镇化进程，在2004年1月召开的广东省城镇化工作会议提出，到2010年按户籍人口计算，全省城镇化水平达50%.其中，珠江三角洲地区将达70%，基本实现现代化。到2010年，广东省内农村人口转移到城镇生活就业的将约有830万人。加速城市化成了广东省的一项重要任务。而2004年的省政府工作报告也提出，广东将在佛山、兴宁、东莞长安等地开展城镇化试点，佛山是唯一的地级市试点。
滞后城市化。2002年佛山市的国内生产总值是1175.9亿元，其中农业仅占6％左右，而同年佛山市的总人口为339万人，其中农业人口为164.45万人，城市化水平为51.5％，城市化水平大大落后于经济发展水平。值得注意的是，佛山有相当部分的村庄已改为居委会，但那些居民实际上还是参加农村分配，所以另有一组数字，就是佛山市参加农村分配的人数为195.86万人，占全市总人口的57.8％，农业用地为197.4万亩，林业用地为109万亩，农林用地加起来是306万亩，占国土面积的52％。这组数字说明，佛山市57.8％的农业人口在超过全市半数的国土面积上生产不到6％的产值，这个用地水平效率太低，这也是佛山市社会发展的潜力所在。引导农村人口向非农业转移，加快工业化的进程，开展城镇化建设，这是必然的出路。
农村城市化。佛山的乡镇企业非常发达，实质上很多农民早就已经洗脚上田，但是，依然没有享受到市民的待遇。据统计，在佛山164万农村人口中，真正务农的不到40万。以顺德区为例，尽管农民养鱼种花每亩产出可达10000多元，但由于农业成本高，人多地少，人均6分地，人均农业收入并不高。顺德区40万农村劳动力人口中，有12万人属于失地又失业的。土地被征用，征地款用完，找不到出路，便出现上访、闹事等现象，影响当地经济社会的持续稳定发展。工业化可以提供大量的就业机会，所以要加快工业化的进程。工业化必然推动城镇化，佛山要建设现代化大城市，五个小城市整合成现代化大城市，意味着大块农村地区要城市化，外围农村要城镇化，城市化与城镇化同步推进。
户籍束缚化。城乡是二元体制，这个体制是束缚农民的一个关键所在，而症结就在户籍制。因为这个户籍问题，一系列的问题都来了，经济、政策、管理、计生，城乡都不同，农民进城与市民进农村就是不同，财政也不同，户籍制的困扰几乎无孔不入。农村发展缓慢的原因，基础是户籍，抽掉这个基础，农民脱离这个基础后才能进城，才能切实推进城市化的进程。户籍改革呼之欲出。
2、改革内容
目的：以“三化”解决“三农”问题。佛山市委市政府出台的《关于加快农村工业化城镇化和农业产业化建设的决定》（简称“50条”）指出：随着佛山经济的高速发展，城市化工业化进程的加快，整个佛山农村正处于农民变市民、农村变城市、农村经济社会形态变城市经济社会形态“三大历史性转变”之中。为了让农民真正融入到城市化之中，让农民在失去土地之后没有后顾之忧，让农民分享改革开放带来的成果，佛山跳出“三农”看“三农”，以“三化”（城市化、工业化、农业产业化）解决“三农”，将“三农”作为一个系统工程来解决。而最重要的就是消除城乡的二元结构，进行户籍改革，来推进城市化的进程。
目标：城乡一体化。《决定》明确了城市化改革的目标：到2010年，农村工业化、城镇化和农业产业化达到全省领先水平；城乡经济社会二元结构基本消除，城乡统筹发展格局形成；农村居民收入水平和生活水平明显提高；组团式现代化大城市格局基本形成，城乡布局和城乡面貌焕然一新；农村劳动力八成以上转向非农产业就业，农村居民八成以上转变为城镇居民；基本实现城乡社会管理体制和保障体制一体化。
过程：户籍改革有序开展。经过近一年时间的酝酿，佛山出台了《关于加快农村工业化城镇化和农业产业化建设的决定》及首批9个配套实施文件，拉开了通过户籍改革加速城市化进程的序幕。
2004年上半年，公布实施农村工作“五十条”及首批九个配套政策文件。
2004年7月1日，实施户口性质改革，将本市户籍人口统一登记为“佛山居民户口”。
2004年下半年，初步建立了以“农村医保”、“农村富余劳动力培训转移就业”、“社会救助”为重点的农村居民社会保障体系，并不断向城乡一体化迈进。
2004年8月，颁布实施《关于佛山市解决渔民生产生活困难的实施意见》，开展渔民解困工作。
2005年1月，全市全面推行农村基本养老保险补贴制度。
措施：农民变居民，村委改居委。从2004年7月1日起新的户籍管理制度将终结现行的城乡分割“二元化”模式，实现全市户籍统一政策、统一管理、统一户口性质、统一准入标准的“一元化”模式，取消原有的“农业户口”、“非农业户口”、“自理口粮户口”等户口类别，统一登记为“佛山市居民户口”。同时积极推进城乡区划调整，有计划地实施“并镇”、“并村”、“并校”和“镇改街”、“村改居”，调整和重构城镇布局。有计划地撤并面积45平方公里、人口4万人以下的建制镇，撤并面积小于1平方公里、居民300户以下的村。2006年以前，纳入两个百万人口、五个三十至五十万人口城市组团规划范围的建制镇逐步改设为街道，村委会改设为社区居委会。纳入中心镇规划范围的村委会也要改设为社区居委会。
配套：让居民享受真正市民待遇。建立、健全农村社会保障体系是推进农村“三化”建设的必然要求。佛山在原来“50条”的基础上，出台了首批9个配套文件，这些文件包括三个方面：一是制度改革配套，如户籍以及依附在户籍上的计生、征地等；二是社会保障，如就业、养老、医疗、社会救助；三是农业产业化。“以人为本，让利于民”，让农民真正享受改革开放成果，实现身份、观念、体制上的系列转变，这是佛山市委、市政府最大的愿望，最后实现“同城生活、同等待遇”，在佛山城市化进程中形成城乡协调发展的一元格局。
二、佛山户籍改革对城市化的影响
1、佛山的城市化道路
改革开放以来，佛山市的经济飞速发展，从1978年的12.96亿元，增长到2003年的1381.60亿元，25年足足增长了100多倍。
佛山市GDP增长示意图（图略）
与经济发展不相适应的是，佛山的城市化水平一直徘徊不前，从1994年到2002年的城市化水平分别是：1994年55.96％；1995年55.43％；1996年54.85％；1997年54.47％；1998年56.96％；1999年43.38％；2000年44.39％；2001年44.78％；2002年51.487％。
1995年的GDP为545.89亿元，2003年增长为1381.60亿元，增长了2.5倍多，相反城市化水平却降低了将近四个百分点。这属于典型的滞后城市化现象。众所周知，佛山市的乡镇企业非常发达，很多乡村因为工业的发展而就地城市化，但是却没有被纳入到城市化发展的轨道上来。
我们还可以从更广的视域来观照佛山的城市化水平。2001年佛山的城市化水平在广东省52个城市中排第四，落后于深圳、广州和珠海。而广东省的城市化水平发展轨迹是这样的：1949年为15.72％，1957年为18.09％，1977年为18.26％，1995年为29.98％，1999年为31.20％，2002年为36.2％。无疑，佛山市的城市化水平在广东省内还是处于上游位置的。但同时我们也要看到，2004年全国的城市化率为40.53％，同期广东省的城市化水平在全国只是处于中等水平，与广东省的经济发展状况不太相符。这固然跟城市化水平的统计口径有关（仅计算非农业人口占总人口的比例，而忽略经济、文化等要素），但是城市体制，特别是户籍体制对城市化进程的束缚是越来越明显。
实质上，佛山市近二十年来一直积极探索户籍管理的改革路子，为鼓励乡镇企业发展，1984年出台了集体户口政策；为促进城市化建设，1992年出台了一系列“农转非”相关政策；去年又出台了一系列户籍管理便民利民措施。随着2002年佛山市实施区划调整，吹响建设现代化大城市的号角，户籍管理制度改革也提上了议事日程。
2、对佛山户籍改革的评析
佛山市通过户籍改革来推进城市化的做法已经实施将近两年，改革初显成效。尽管国内也有不少城市进行了户籍改革，但是与佛山相比，却是形式同内容异，我们将集中在城市化的层面来对这次被誉为“改革的深度和广度不亚于联产承包责任制”的改革进行讨论。
100％城市化的检讨。如果按照传统的城市化统计标准——非农业户口的人数占总人数的比例来计算的话，佛山市的城市化水平应该是100％了。有人可能会批评，这种做法只是形式的城市化，并没有真正达到城市化的目的，也有人可能会说这样造成了统计的混乱。其实，我们觉得应该检讨的不是这种改革，而是城市化统计的标准。本来城市化水平是衡量一个国家或地区经济发达和文明程度的重要标志，但是按照这个标准统计出来的结果是西部的欠发达城市往往比沿海发达城市的城市化水平更高，这也就是失去了统计的意义。我们注意到，佛山市在这次户籍改革中还把居民分为了城镇居民和农村居民，而且职业这一栏还是有农民的，这说明并不是为了形式而一刀切或者仅仅换一个头衔的问题，而是使得政策更符合实际情况。同时“50条”中还明确说到改革的目标：农村劳动力八成以上转向非农产业就业，农村居民八成以上转变为城镇居民；基本实现城乡社会管理体制和保障体制一体化。这说明户籍改革是为了更加切实地推进城市化。因此我们认为：城市化水平的统计应该关注比户口更广泛的领域。
滞后城市化的挽救。1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》标志着我国严格限制农村人口向城市流动的户籍管理制度以立法的形式最终形成。从此，神州大地高高耸起了一道固若金汤的“户籍墙”，城市与农村、市民与农民开始了长达半个世纪的“城乡冷战”。“城乡冷战”的最严重后果，一是城市化滞后，二是农村的贫困落后。对于佛山来说，城市化的水平更加是远远落后于经济发展水平。同时因为城市化的滞后又严重影响了经济的发展。孙中山曾说过，“世界潮流，浩浩荡荡，顺之则昌，逆之则亡”。城市化是人类文明进步的历史潮流。为了使公正、公平、自由的全国统一大市场的顺利实现，加快我国城市化进程，迫切需要我们万众一心推倒“户籍墙”。佛山取消这种身份差别，是市场经济大潮挟裹下的一种必然趋势，也是对滞后的城市化的一种挽救。
全面城市化的试验。推进城市化绝对不仅仅是给农民换了一个头衔，更重要的是真正享受到市民的待遇。佛山这次的改革就明确说明要让农民分享现代化建设的机遇和成果。佛山在原来“50条”的基础上，出台了首批9个配套文件：全市户籍改革，统一登记为居民户口，原农村户口依附着的征地、计生逐步改革；建立城乡统筹的社会保障体系，如就业、养老、医疗、社会救助原农村人口享受城里人待遇；实现农业园区化、培育龙头企业，促进农村经济发展等。这些措施经过一年多的实施已经取得了一定的成果，让老百姓尝到了甜头。全面城市化就是包括了户籍改革、社会保障、经济发展等方面在内的全面改革，佛山可以说是做了一次良好的试验。
自下而上城市化的补充。佛山市的乡镇企业非常发达，特别是南海区和顺德区，几乎每个镇都有自己的特色，很多农民都已经洗脚上田，也就是说佛山市很早以前就完成了一场自下而上的城市化革命。现在关键的问题就是生产关系束缚了生产力的发展，而最突出的就是二元户籍制度极大地阻碍了城市化和现代化的进程。耸立在城乡之间的“户籍墙”是阻碍人口自由流动的最大障碍，是加快城市化的最大阻碍。世界上普遍实行人口自由迁徙制度，据说全世界只有中国等三个国家实行严格的户籍管理制度。我们国家进行户籍改革也是大势所趋，佛山可以说是先行一步。佛山这次通过户籍改革来推进城市化进程的做法是自上而下的，是以前自下而上改革的重要补充。
作者：赵善扬
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